Waarom sancties tegen Rusland een slecht idee zijn

Een echte oorlog met Rusland wil het Westen niet, en dus valt het terug op economische sancties. Maar de geschiedenis leert: die kunnen juist contraproductief werken, en dat gevaar bestaat ook nu weer.

De redenering lijkt vanzelfsprekend, onontkoombaar zelfs: het Westen wil geen militaire confrontatie met kernmacht Rusland, maar het wil ook niet machteloos toekijken hoe Rusland Oekraïne onder de voet loopt. Waar kom je dan op uit? Precies, sancties zijn dan het enige overgebleven gereedschap.

Hoe logisch dat ook mag klinken, de economische sanctie is een tamelijk recente uitvinding. Natuurlijk, sinds mensenheugenis waren er legers die hun vijanden omsingelden en de aanvoerlijnen afsneden; zo’n blokkade kun je met wat fantasie ook een economische sanctie noemen. Met duidelijke effecten bovendien: op een gegeven moment zijn de voorraden in de omsingelde stad op, en resteert de keuze tussen overgave of hongerdood. Zo’n sanctie is dan wel een methode om een oorlog te winnen. Een heel verschil met sancties in hun moderne vorm, die ooit juist bedoeld waren om oorlogen, en het bijkomende lijden, te voorkomen.

Ongeveer een eeuw geleden deden ze hun intrede. En pas in de afgelopen twintig, dertig jaar is het gebruik ervan gemeengoed geworden. De belangrijkste uitvaardiger van sancties in de wereld is de Verenigde Staten. In het jaar 2000 had dat land 912 sancties tegen landen, individuen, en bedrijven lopen. Sindsdien is het aantal van kracht zijnde sancties ruim vertienvoudigd, tot 9421, en het einde van de stijging lijkt nog niet in zicht.

Een van de redenen voor die explosie is dat sancties de afgelopen jaren veel preciezer en toegespitster geworden zijn. Waar in de jaren negentig vaak een heel land met een handelsembargo om de oren werd geslagen, worden nu heel specifiek de handelsrelaties van een bepaalde dictator getroffen. Dat vergt wat meer afzonderlijke sancties.

Maar wat in ieder geval géén reden is voor die explosie, is dat sancties zo effectief blijken te zijn in het bijsturen van autocraten, oorlogshitsers en mensenrechtenschenders. Integendeel, moet je in sommige gevallen concluderen: ze kunnen zelfs contraproductief werken.

Dit nooit meer

Terwijl het aanvankelijk toch zo’n briljant idee had geleken. Na de verschrikkingen van de Eerste Wereldoorlog waren veel landen het erover eens: dit nooit meer. Ze richtten, op initiatief van de Amerikaanse president Woodrow Wilson, de Volkerenbond op. Die moest voortaan oorlogen voorkomen, door overleg, en desnoods door het dreigen met vreselijke gevolgen: economische sancties die een land volledig zouden isoleren. Die isolatie ‘brengt een natie tot zinnen, net zoals verstikking een individu berooft van elke neiging om te vechten’, sprak Wilson.

Zo geschiedde het ook een paar keer, bij kleinere grensconflicten op de Balkan. Geconfronteerd met het vooruitzicht van economische verstikking haalde Joegoslavië in 1921 bakzeil in een conflict met Albanië, en trok Griekenland in 1925 zijn soldaten terug uit Bulgarije. Het werkte! De Volkerenbond heeft inmiddels het imago gekregen van een tandeloze tijger, maar in de jaren twintig maakte hij een veelbelovende start.

Tien jaar later maakte de wereld kennis met de beperkingen van economische sancties, toen Italië een inval deed in Abessinië – het huidige Ethiopië. De lidstaten wezen Italië aan als agressor, en stelden sancties in, al schrokken ze terug voor het ultieme middel: een olie-embargo. Trok Italië schielijk zijn troepen terug? Nee, het land verliet de Volkerenbond (die daarna wegkwijnde), en ging gewoon door met de inval.

Die vroege episodes bieden verschillende lessen over wat economische sancties allemaal wel en niet vermogen. De eerste les: ze kunnen werken tegen kleinere landen. Maar hoe groter en machtiger het doelwit van de sancties is, hoe groter de capaciteit van dat land om wat economische pijn te dragen bij het najagen van oorlogsdoelen.

Tweede les

Had een olie-embargo in het geval van Italië dan wel gewerkt? Daar discussiëren historici in de kolommen van vakbladen nog steeds over, en dat blijft natuurlijk speculeren. Maar de reden dat dat embargo niet werd ingesteld, wijst al direct op de tweede les, die nu ook weer door de discussies spookt over hoe zwaar de sancties tegen Russische banken zouden moeten zijn: om een tegenstander, zeker een grote, echt pijn te doen, moet je zelf ook bereid zijn om economische pijn te dragen.

Maar dan nog heb je geen garantie op succes. Sterker nog, de derde les is dat sancties oorlog juist dichterbij kunnen brengen. Dat bleek een paar jaar later, in 1941, toen de Verenigde Staten een olie-embargo instelden tegen Japan. Als je sancties instelt tegen een tegenstander waar je toch al niet echt mee in gesprek was, dan lopen die het risico om alleen maar escalerend te werken, schrijft historicus Nicholas Mulder in zijn recent verschenen The Economic Weapon, een geschiedenis van de eerste decennia van economische sancties. ‘Terwijl grondstoffen en brandstoffen op raakten, koos Japan ervoor om overal in Zuidoost-Azië en de Grote Oceaan aan te vallen.’

Wederom kun je speculeren of Japan dat anders niet gedaan zou hebben, maar dat het Nederlands-Indië binnenviel had zeker iets te maken met de olievoorraden die daar in de grond zaten, waar het land nu niet meer goedschiks aanspraak op kon maken. Japan richtte een ‘Groot Oost-Aziatische Welvaartssfeer’ in, in een poging om zelfvoorzienend te worden.

Paradox

Dat is de vierde les, en het is tegelijk een paradox: een land hevige sancties opleggen lukt alleen als dat land verweven is met de wereldeconomie. Maar door een land af te snijden van de wereldeconomie, stimuleer je het om zelfvoorzienend te worden, en zullen toekomstige sancties minder hard aankomen. De economische sanctie is een wapen dat zichzelf steeds botter maakt.

Ook in de huidige crisis is dat inzicht relevant. De sancties die het Westen in 2014 tegen Rusland instelde, hebben de Russische economie op korte termijn geraakt, maar op langere termijn misschien wel robuuster gemaakt, rapporteerde de Financial Times begin 2020. Ze waren een aanleiding voor fikse hervormingen, die Rusland minder afhankelijk maakten van het buitenland. In 2018 en 2019 had het land flinke begrotingsoverschotten. ‘Sommige economische analisten denken dat Moskou nu meer te vrezen heeft van een abrupte opheffing van de sancties dan van nieuwe sancties’, schreef de krant.

Als Rusland uit het internationale betalingssysteem Swift getrapt wordt, zou dat pijn doen, maar het land werkt inmiddels aan een eigen alternatief. Het gevaar voor Amerika is bovendien dat Rusland en China zich steeds meer op elkaar oriënteren. De landen sloten onlangs al verschillende energiedeals.

Misschien dat zulke bedenkingen en mislukkingen ertoe leidden dat sancties na de Tweede Wereldoorlog goeddeels verdwenen uit de internationale politiek, met enkele uitzonderingen. Zo erkende Nederland de zelfstandigheid van Indonesië pas nadat Amerika met inhouding van de Marshallhulp had gedreigd. En Cuba ondervond in de jaren zestig dat Amerika niet gediend was van een communistische buitenpost in zijn achtertuin. Maar het economische embargo dat Washington vervolgens instelde had eigenlijk meer weg van zo’n ouderwetse omsingeling dan van een moderne economische sanctie, bedoeld om oorlog te voorkomen. Tot een machtswisseling in Havana heeft het nog altijd niet geleid.

Misschien ook dat de wereldorde zich destijds niet echt leende voor diplomatie-per-sanctie. Tussen de twee grote machtsblokken waren sancties futiel geweest. Binnen het westerse blok werden ze gezien als een belemmering van de handel. Pas na het einde van de Koude Oorlog kwamen ze terug in de mode. Toen was er nog één supermacht over, in een wereldeconomie die steeds verder mondialiseerde, waar alle transacties in dollars plaatsvonden. Dat alles gaf Amerika een ongekende macht in handen om tegenstanders te treffen.

Handelsembargo tegen Irak

Maar al snel bleek opnieuw: het was vooral een ongekende macht om tegenstanders pijn te doen, niet per se om doelen te bereiken. Het beroemdste voorbeeld uit de jaren negentig is het handelsembargo tegen Irak, dat Saddam Hussein niet verjaagde, maar dat de voedselprijzen zo opdreef, dat het volgens veel schattingen tot honderdduizenden burgerdoden leidde. Hier kwam een volgende paradox van sancties aan het licht: ze waren uitgevonden om burgers de verschrikkingen van een oorlog te besparen, maar als ze uitgevoerd worden, treffen ze, vaak meer nog dan een conventionele oorlog, de burgerbevolking.

Berucht werd Madeleine Albright, minister van buitenlandse zaken onder Bill Clinton, die in 1996 in een interview werd geconfronteerd met een schatting dat er mogelijk een half miljoen kinderen waren omgekomen. “Die prijs is het waard”, sprak ze.

Zo dacht niet iedereen erover. In deze eeuw werden sancties, zoals gezegd, steeds meer gefinetuned, zodat ze pijn deden bij de elites die aan de macht zijn, niet bij burgers. Het haalde een humanitaire belemmering weg om ze nog breder in te zetten. Want in veel gevallen lukte het aardig om zulke sancties ‘slimmer’ te maken, beschreef politicoloog Daniel Drezner in een artikel uit 2011. Hij voegde er alleen aan toe: “Evengoed is er geen systematisch bewijs dat slimme sancties betere beleidsresultaten opleveren versus het land dat doelwit is”.

Het debat over de effectiviteit van sancties bezet inmiddels een heuse wetenschappelijke niche. Op basis van uitgebreide datasets proberen politicologen en economen de gecompliceerde politieke werkelijkheid en de ongrijpbare disciplinerende effecten van sancties in statistische analyses te persen. Dan krijg je bijvoorbeeld als uitkomst dat 33 procent van de sancties werkt.

Zulke percentages leveren alleen geen houvast in een groot en uniek geopolitiek conflict zoals zich dat nu afspeelt. Werken sancties tegen Rusland, en zo ja, welke dan? Als Poetin er nu zelf niet gevoelig voor is, zijn de mensen om hem heen dat op middellange termijn wel? Dat zijn effecten die moeilijk in een model te persen zijn.

Maar beleidsmakers zullen wel de belangrijkste dilemma's kennen waar ze nu mee geconfronteerd worden. Met te zachte sancties loop je het risico om niets te bereiken, met te harde sancties loop je het risico om vooral jezelf pijn te doen, en met te uitgebreide sancties loop je het risico om je tegenstander helemaal uit je invloedssfeer weg te jagen.

(Trouw)